1991年，《未成年人保護(hù)法》出臺(tái)?！?/span>

　　13年后，《未成年人保護(hù)法》開(kāi)始修訂。2006年，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議分組審議時(shí)未成年人保護(hù)法修訂草案時(shí)，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的許嘉璐說(shuō):“孩子摔傷了、骨折了是看得見(jiàn)的，父母老師心疼，但這是短痛;孩子學(xué)壞了，關(guān)系的則是一個(gè)家庭、一個(gè)民族的未來(lái)。我建議再作些調(diào)查和研究，讓這部法定位更準(zhǔn)確、更硬一些?！薄?/span>

　　許嘉璐說(shuō)，對(duì)未成年人要給予“心”的關(guān)懷、“心”的保護(hù)。

　　兩個(gè)至關(guān)重要的文件

　　有兩個(gè)文件對(duì)起草未成年人保護(hù)法律起到了至關(guān)重要的作用。

　　第一個(gè)文件是1978年，共青團(tuán)中央向黨中央提交的一份關(guān)于建議制定青少年法律的報(bào)告。報(bào)告中寫(xiě)道:“非常必要運(yùn)用立法手段，把黨和國(guó)家對(duì)青少年的政策與要求規(guī)范化?！薄?/span>

　　1980年，中央組織召開(kāi)了“青少年保護(hù)法”座談會(huì)，這是我國(guó)首次研究制定青少年法律的會(huì)議。但是，由于當(dāng)時(shí)的立法條件還不成熟，立法工作有始無(wú)終?！?/span>

　　第二個(gè)文件是1985年10月4日中共中央發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育預(yù)防青少年違法犯罪的通知》。這個(gè)文件明確指出:“目前，保護(hù)青少年的法律還不完備，建議立法機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，根據(jù)憲法的精神，加緊制定保護(hù)青少年的有關(guān)法律，用法律手段來(lái)保障青少年的合法權(quán)利不受侵犯……”

　　“上海通過(guò)了，我們也該動(dòng)手了”

　　正是根據(jù)中央通知精神，上海市人大法制委員會(huì)率先啟動(dòng)立法工作。他們委托共青團(tuán)上海市委牽頭，會(huì)同有關(guān)部門(mén)成立青少年保護(hù)法規(guī)起草辦公室，歷時(shí)16個(gè)月，十易其稿。　

　　1987年6月，《上海市青少年保護(hù)條例》出臺(tái)?！?/span>

　　作為我國(guó)第一部地方性青少年保護(hù)法，共青團(tuán)上海市委以簡(jiǎn)報(bào)形式上報(bào)了團(tuán)中央。這一做法立即引起了時(shí)任中央書(shū)記處第一書(shū)記宋德福的重視，他在簡(jiǎn)報(bào)上批示:“是時(shí)候了，上海通過(guò)了，我們是不是也應(yīng)該動(dòng)手了?！薄?/span>

　　國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)黃新華，當(dāng)年參與了團(tuán)中央組織的青少年立法工作。他介紹說(shuō)，一花引來(lái)萬(wàn)花開(kāi)，上海的條例出臺(tái)后，各地先后開(kāi)始制定青少年保護(hù)條例，形成了地方“包圍”中央的態(tài)勢(shì)?！?/span>

　　1988年，團(tuán)中央、國(guó)家教委、最高法、最高檢等部門(mén)成立了青少年立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同承擔(dān)起草《未成年人保護(hù)法》草案的起草工作。此后歷時(shí)3年多，《未成年人保護(hù)法》于1991年9月4日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上通過(guò)。

　　建議稿細(xì)之又細(xì)，多達(dá)322條

　　“1991年《未成年人保護(hù)法》，共7章56條，從家庭、學(xué)校、社會(huì)以及司法等方面對(duì)未成年人的保護(hù)作了全面的規(guī)定。但是，這部法律過(guò)于從道德層面考慮，責(zé)任主體不明確、罰則太少。比如說(shuō)，發(fā)生校園安全事故，學(xué)校規(guī)定有沒(méi)有責(zé)任?承擔(dān)什么樣的責(zé)任?當(dāng)時(shí)就沒(méi)有明確規(guī)定?！比珖?guó)律師協(xié)會(huì)未成年人保護(hù)專業(yè)委員會(huì)主任佟麗華，是2006年《未成年人保護(hù)法》修改建議稿的第一稿執(zhí)筆人?！?/span>

　　1991年至2006年期間，我國(guó)先后簽署了《兒童權(quán)利公約》、《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》等國(guó)際法律文件。按照這些文件，在學(xué)校、幼兒園、托兒所和公共場(chǎng)所發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先救護(hù)未成年人?！?/span>

　　佟麗華認(rèn)為:“我們需要把這些文件的精神和原則體現(xiàn)到國(guó)內(nèi)法里。”　

　　鑒于建議修改《未成年人保護(hù)法》的呼聲漸高，2003年底，十屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃將修改《未成年人保護(hù)法》列入其中，修改建議稿起草的工作被委托給團(tuán)中央?！?/span>

　　2004年年初，佟麗華接到團(tuán)中央的電話，讓其領(lǐng)銜《未成年人保護(hù)法》修改建議稿第一稿執(zhí)筆人的任務(wù)。他很快完成了一份長(zhǎng)達(dá)322條的修改建議稿，“但團(tuán)中央認(rèn)為建議稿條款過(guò)多”。

　　對(duì)此，佟麗華有著自己的考慮:“建議稿必須要做到細(xì)之又細(xì)，盡可能地把現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題都寫(xiě)進(jìn)去，這樣可以為后期全國(guó)人大內(nèi)司委調(diào)研起草、全國(guó)人大常委會(huì)審議階段提供修改和論證的參考?！弊詈螅鶕?jù)團(tuán)中央的要求，將條款修改到162條。

　　外國(guó)同行很驚訝

　　2004年10月，佟麗華再次接到團(tuán)中央的電話:“修改建議稿進(jìn)入關(guān)鍵階段，請(qǐng)立即回國(guó)，拿出兩周的時(shí)間改稿子。”“當(dāng)時(shí)，我在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)做學(xué)術(shù)交流，不得不請(qǐng)假回國(guó)。外國(guó)同行很驚訝，他們‘一直以為中國(guó)立法，只是官員們坐在一起就可以了，沒(méi)想到中國(guó)政府如此開(kāi)明，還邀請(qǐng)年輕、非官方的專家參與’?！薄?/span>

　　回國(guó)的當(dāng)天晚上，佟麗華就趕往團(tuán)中央，與相關(guān)負(fù)責(zé)人商量工作議程?！敖酉聛?lái)的兩周，非常辛苦。上午參加研討會(huì)，下午整理來(lái)自各方的建議。最終，修改建議稿為120多條?！薄?/span>

　　經(jīng)過(guò)全國(guó)人大內(nèi)司委后期的調(diào)研修改，最終形成《未成年人保護(hù)法》修訂草案，并于2006年12月29日獲第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)。

　　一起錯(cuò)案催生一個(gè)新法條

　　2006年《未成年人保護(hù)法》在未成年人司法保護(hù)方面增加了不少新的規(guī)定。比如，第56條是此次修訂后的一項(xiàng)新規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院訊問(wèn)未成年犯罪嫌疑人，詢問(wèn)未成年證人、被害人，應(yīng)當(dāng)通知監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)。”　

　　佟麗華說(shuō)，這條新規(guī)定的誕生，與安徽省一起未成年人保護(hù)案件有關(guān)?！?/span>

　　2005年6月，安徽省巢湖市公安局居巢分局在辦理一起故意傷害致死案件中，錯(cuò)捕了4名少年，并使用刑訊逼供的手段。專家分析指出，引發(fā)這起錯(cuò)案，一個(gè)重要原因是當(dāng)時(shí)針對(duì)未成年人犯罪的刑事訴訟制度和成年人沒(méi)有區(qū)別?！?/span>

　　佟麗華說(shuō):“如果有程序要求公安機(jī)關(guān)通知未成年犯罪嫌疑人的監(jiān)護(hù)人在場(chǎng)，就會(huì)有效預(yù)防和杜絕刑訊逼供發(fā)生，錯(cuò)案就可以避免。”　

　　在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中有這樣的規(guī)定:“詢問(wèn)不滿18歲的證人，可以通知其法定代理人到場(chǎng)?！笔欠衲軌蚪梃b這條規(guī)定并引申開(kāi)來(lái)，將其中“可以”變成“應(yīng)當(dāng)”，并形成法律條文予以施行呢?　

　　在2006年3月舉行的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，身為全國(guó)人大代表、時(shí)任共青團(tuán)安徽省委書(shū)記的方春明，與該省多位全國(guó)人大代表共同提出了《關(guān)于制定我國(guó)未成年人刑事保護(hù)立法的建議》。這一議案建議:辦案中，未成年人有要求其監(jiān)護(hù)人在場(chǎng)的權(quán)利。同時(shí)，有監(jiān)護(hù)人在場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)成為公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院的一項(xiàng)程序性義務(wù)，沒(méi)有通知監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)的情形就可以視為司法機(jī)關(guān)的程序違法。　

　　佟麗華告訴記者，在最后一次人大常委會(huì)審議的前幾天，他還看到《未成年人保護(hù)法》修訂草案上規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)有監(jiān)護(hù)人在場(chǎng)”，通過(guò)后則變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)通知監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)”。對(duì)這個(gè)細(xì)節(jié)的變化，佟麗華分析認(rèn)為是考慮到實(shí)際的操作性，因?yàn)椴簧傥闯赡耆税讣钱惖剞k理，監(jiān)護(hù)人在場(chǎng)有時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，所以要“通知”其監(jiān)護(hù)人是應(yīng)該做到的。　

　　“我起草的《未成年人保護(hù)法》修改建議稿中規(guī)定的更為詳細(xì)，首先要通知監(jiān)護(hù)人，通知不到就要通知法律援助機(jī)關(guān)?！辟←惾A說(shuō)。

　　堅(jiān)持寫(xiě)進(jìn)禁煙、禁酒條款

　　2006年《未成年人保護(hù)法》加入了關(guān)于未成年人休息、娛樂(lè)和鍛煉方面的內(nèi)容，是《兒童權(quán)利公約》等國(guó)際法律文件精神的體現(xiàn)，對(duì)保障未成年人身心健康發(fā)展意義深遠(yuǎn)。　

　　“記得2005年的一次研討會(huì)上，一名教育部的官員率先提出學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以保證睡眠充足?！辟←惾A說(shuō)，作為學(xué)校的主管單位，能提出這樣的建議，人們很認(rèn)同并表示驚訝。在后來(lái)的調(diào)研中，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)知可以說(shuō)是共識(shí)，甚至到了最后人大常委會(huì)審議階段，有常委委員就拿自己的外孫女現(xiàn)身說(shuō)法，說(shuō)他們是怎么被繁重的課業(yè)負(fù)擔(dān)壓得抬不起頭，沒(méi)有時(shí)間休息?！?/span>

　　佟麗華向記者介紹，2006年《未成年人保護(hù)法》還在保護(hù)未成年人遠(yuǎn)離煙草方面邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，“這是我國(guó)未成年人保護(hù)的重要進(jìn)步”?！?/span>

　　《未成年人保護(hù)法》第三十七條規(guī)定:禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒的標(biāo)志;對(duì)難以判明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件?！?/span>

　　2005年下半年，全國(guó)人大內(nèi)司委調(diào)研組在北京調(diào)研并召開(kāi)研討會(huì)。佟麗華清楚地記得，參會(huì)的一位官員因故中途離會(huì)，臨走前他叮囑佟麗華:“你一定要堅(jiān)持這條意見(jiàn)，爭(zhēng)取將禁煙和罰則內(nèi)容寫(xiě)入草案。”　

　　后來(lái)，全國(guó)人大內(nèi)司委召開(kāi)討論會(huì)的時(shí)候，有的人建議，這個(gè)規(guī)定可以等到預(yù)防未成年人犯罪法修改的時(shí)候再考慮。而有的人認(rèn)為這個(gè)和經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)聯(lián)，不便作出明確規(guī)定?！?/span>

　　“煙草對(duì)孩子的傷害，解決這個(gè)問(wèn)題刻不容緩!中國(guó)的小孩抽煙問(wèn)題嚴(yán)重，就是因?yàn)橘I(mǎi)煙太容易!”佟麗華態(tài)度堅(jiān)決?！?/span>

　　2006年《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，向未成年人出售煙酒，或者沒(méi)有在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒標(biāo)志的，由主管部門(mén)責(zé)令改正，依法給予行政處罰。　

　　“主管部門(mén)是誰(shuí)?依什么法?又由誰(shuí)來(lái)處罰呢?”佟麗華認(rèn)為，現(xiàn)在的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定還是很模糊。（徐日丹）