低隨遷率的另一端，是逾6000萬留守兒童

記者 汪蘇 盛夢露 王婧

浙江溫州瑞安市，中國“百強(qiáng)縣”之一。外來勞動(dòng)力在很大程度上支撐了這里的繁榮。

2012年瑞安曾因“開放的尷尬”引起媒體關(guān)注。當(dāng)時(shí)，歷時(shí)八年的對農(nóng)民工子女的低門檻入學(xué)政策，讓瑞安當(dāng)?shù)貙W(xué)校因承載力和財(cái)政壓力等因素難以為繼。

瑞安為解決隨遷子女入學(xué)付出了巨大努力。2015年，瑞安義務(wù)教育階段學(xué)生共135797人，新居民子女有42552人，占31.3%，逾九成在公辦學(xué)校入學(xué)。近幾年，教育支出占瑞安公共財(cái)政預(yù)算支出的比例一直高達(dá)三成，地方領(lǐng)導(dǎo)感到壓力很大。

如今，入學(xué)門檻已經(jīng)提升——“新居民”必須提供一年以上勞動(dòng)合同以及一年以上社保，他們的孩子方能入學(xué)，相當(dāng)于以社保換教育。“不符合條件的，基本都回老家了。”瑞安市教育局義務(wù)教育科科長高明永告訴財(cái)新記者。盡管如此，“瑞安在全國來說是做得比較好的。”瑞安市教育局某領(lǐng)導(dǎo)說。

但除了少數(shù)靠積分落戶者，目前大多數(shù)“新居民”子女能享受的資源仍很有限。按目前招生政策，無房產(chǎn)無戶籍的新居民子女被放在了最后一批，要等前面“父母有戶有房、有戶無房、無戶有房”的孩子都依次錄取完之后，才能進(jìn)入有空缺的學(xué)校。而新居民子女占比較高的學(xué)校，往往條件稍遜。

瑞安或許是中國東部外來人口流入集中地，在解決隨遷子女教育問題上的一個(gè)縮影。對于隨遷子女教育，中國早已確定“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2013年和2014年全國隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就學(xué)的學(xué)生比例始終保持在80%以上。然而，子女隨遷率實(shí)際上仍處于低水平。2014年，子女隨遷率比2009年提高了約7.5個(gè)百分點(diǎn)，但也僅有38.42%。其中，初中階段子女的隨遷率更低，只有33.74%。

低隨遷率的另一端，是逾6000萬留守兒童。

教育，成為非本地戶籍常住人口，無法平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的矛盾焦點(diǎn)和中國社會(huì)公平的痛點(diǎn)。為了改變這種局面，建立一個(gè)更為合理的、各級(jí)政府成本共攤的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制已是共識(shí)。

2013年召開的中共十八屆三中全會(huì)對此制定了改革框架。全會(huì)提出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任；健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

兩年之后，義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的改革終于有了實(shí)質(zhì)起步。2015年11月底，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》（下稱《通知》）。除了確定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，極為重要的是，《通知》加大了中央財(cái)政對東部地區(qū)的支出責(zé)任，并要求實(shí)現(xiàn)生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助“錢隨人走”；與此同時(shí)，還明確將民辦學(xué)校也納入生均公用經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助范圍。

浙江大學(xué)教育領(lǐng)導(dǎo)與政策研究所所長吳華認(rèn)為，這是教育政策上首次體現(xiàn)“建立全國統(tǒng)一市場”的概念。統(tǒng)一的教育市場，對于保障資源自由流動(dòng)至關(guān)重要。不過，公用經(jīng)費(fèi)占教育總投入的比例仍微。對于這波政策帶來的影響，學(xué)界、業(yè)界等人士，有不同意見。

流入地的壓力

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授鄭新業(yè)曾指出，當(dāng)前財(cái)稅體制和地方政府主導(dǎo)的城市居民公共福利體系，形成了利益拉鋸和以剝奪居民福利為后果的“競次效應(yīng)”。而在一些學(xué)者看來，東部城市目前對外來人口提供的公共服務(wù)不足，更多是意愿問題而非能力問題。

據(jù)財(cái)新記者調(diào)查，如溫州蒼南縣等地，外來人口比例相對不是太高，這幾年本地戶籍生源下降又與非戶籍生源增長相抵消，義務(wù)教育壓力較緩和。但一些外來人口比例高、甚至和本地人口倒掛的地方，壓力確實(shí)不小?！爸槿?、長三角一些城市，短期內(nèi)人口的流入，確實(shí)超過了當(dāng)?shù)亟逃Y源的承載力。”曾赴多地調(diào)研的東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所副教授劉善槐表示。

劉善槐介紹，瓶頸主要在土地、師資和經(jīng)費(fèi)三方面。經(jīng)費(fèi)問題相對而言是最容易通過改革解決的，經(jīng)費(fèi)的解決又有助于解決師資問題。他表示，教育支出占財(cái)政總支出的比例過高，一直是流入地政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)平衡面臨的突出問題。隨著隨遷子女?dāng)?shù)量的增加，此問題變得愈加嚴(yán)重。以蘇州市高新區(qū)為例，這一比例已達(dá)到30%，其中一半用于隨遷子女教育支出。

廣東是外來人口流入最多的省份。至2013年底，全國義務(wù)教育階段的隨遷子女共1277萬人，廣東就有396萬人，超過全國的30%。在廣東的約1100萬義務(wù)教育階段的學(xué)生中，隨遷子女占36%。以廣州市天河區(qū)為例，劉善槐測算，2013年全區(qū)農(nóng)民工隨遷子女為5.93萬人，如果全部進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，至少需新建學(xué)校59所（按每校1000人測算），用于征土地、學(xué)校建設(shè)和教師工資等項(xiàng)目的基本費(fèi)用至少需要380億元，而全區(qū)的可支配財(cái)政收入僅50多億元，資金缺口巨大。

中國《義務(wù)教育法》規(guī)定，縣級(jí)政府對義務(wù)教育承擔(dān)主要管理職責(zé)，經(jīng)費(fèi)投入由國務(wù)院和地方各級(jí)政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)。過去，中央財(cái)政對地方的支持主要集中在中西部和農(nóng)村，對東部城鎮(zhèn)則基本沒有投入。而外來人口密集地通常也是該省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，拿不到或很少拿到省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，義務(wù)教育重?fù)?dān)基本壓在當(dāng)?shù)卣砩稀?

近幾年，中央財(cái)政設(shè)立了農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)資金，2014年增至99.6億元。不過，這筆錢分到地方仍是杯水車薪。以浙江省財(cái)政設(shè)立的“外來務(wù)工人員子女教育專項(xiàng)資金”為例，浙江省教育廳數(shù)據(jù)顯示，2014年該專項(xiàng)資金省級(jí)以上（含中央）共投入10.7億元。但單單瑞安這個(gè)縣級(jí)市，年義務(wù)教育的投入所需就超過15億元。

浙江省教育科學(xué)研究院院長方展畫表示，現(xiàn)行政策的直接后果是：地方政府“設(shè)門檻”。從計(jì)劃生育到社保等等，不一而足。

統(tǒng)一教育市場邁出一步

隨著人口流動(dòng)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)從現(xiàn)在的“單方責(zé)任為主”轉(zhuǎn)向“多方共擔(dān)”。許多論者還建議，中央應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。鄭新業(yè)就認(rèn)為，越是市場經(jīng)濟(jì)國家，勞動(dòng)力流動(dòng)越頻繁，由中央政府提供的公共服務(wù)就該越多?！斑m度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”的提法，在中共十八屆三中全會(huì)上得到采納。此次，這一原則終于落到了教育財(cái)政分擔(dān)和保障機(jī)制改革領(lǐng)域。根據(jù)《通知》，中央財(cái)政對東部城鎮(zhèn)義務(wù)教育支出責(zé)任有所增強(qiáng)。

目前，在城市全面實(shí)行的只有免除學(xué)雜費(fèi)一項(xiàng)。國務(wù)院首先統(tǒng)一了城鄉(xiāng)學(xué)生基本福利，將免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書、補(bǔ)助家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)的“兩免一補(bǔ)”政策，由農(nóng)村全面擴(kuò)展至城市地區(qū)。

更為關(guān)鍵的是，調(diào)整了中央支出責(zé)任。中國義務(wù)教育階段的公立學(xué)校主要有三大類支出：教師工資、公用經(jīng)費(fèi)（用于維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)）和較大型的校舍維修改造費(fèi)用。在義務(wù)教育免費(fèi)之前，公用經(jīng)費(fèi)主要由學(xué)雜費(fèi)維持。此次調(diào)整的對象主要是公用經(jīng)費(fèi)。

過去，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，城市由地方負(fù)責(zé)、中央適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)。調(diào)整之后，中央和地方對城鄉(xiāng)義務(wù)教育將實(shí)行統(tǒng)一的“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的財(cái)政機(jī)制。具體而言，國家規(guī)定課程的免費(fèi)教科書資金由中央全額承擔(dān)；寄宿生的生活費(fèi)補(bǔ)助由中央和地方按5∶5比例共同分擔(dān)；公用經(jīng)費(fèi)在西部地區(qū)為8∶2，在中部地區(qū)為6∶4，在東部地區(qū)為5∶5。這意味著，原先基本拿不到國家對公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的東部城鎮(zhèn)，今后可按國家生均公用經(jīng)費(fèi)定額的五成獲取支持。

2016年中央統(tǒng)一確定的城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，中西部的小學(xué)是600元，初中是800元；東部的小學(xué)是650元，初中是850元。并且，錢隨人走?！皩W(xué)生無論在城鄉(xiāng)都可以享受‘兩免一補(bǔ)’政策，學(xué)生無論在哪里接受義務(wù)教育，國家都會(huì)按照不低于基準(zhǔn)定額的標(biāo)準(zhǔn)足額安排補(bǔ)助?！必?cái)政部副部長余蔚平在政策吹風(fēng)會(huì)上解釋。

目前，具體這筆錢如何發(fā)放，尚無具體政策。浙江省教育廳回復(fù)財(cái)新記者稱：“中央轉(zhuǎn)移支付給我省的具體變化情況，目前尚不明確?！贝送?，民辦學(xué)校也可納入生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助范圍，就讀于民辦學(xué)校的學(xué)生亦能享受“兩免一補(bǔ)”。學(xué)生無論是在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，或是在公辦、民辦學(xué)校間流動(dòng)，都能獲得財(cái)政的一份基本支持。吳華認(rèn)為，這顯示了政府在義務(wù)教育公共財(cái)政理念上的重要轉(zhuǎn)變?！斑^去，政府總認(rèn)為，對義務(wù)教育的支出責(zé)任，就是支持公辦學(xué)校?！?

近年來，民辦學(xué)校在解決隨遷子女義務(wù)教育上的作用，越來越得到教育部門和地方政府肯定。在廣東，民辦學(xué)校承擔(dān)了隨遷子女義務(wù)教育的大部分功能。在溫州，民辦教育承擔(dān)了基礎(chǔ)教育近三分之一的任務(wù)，每年至少節(jié)省40多億元教育經(jīng)費(fèi)。廣東、浙江有多地都已向民辦學(xué)校按學(xué)生數(shù)補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)或購買服務(wù)。

不過，民辦學(xué)校在獲取政府補(bǔ)助的同時(shí)，來自政府的限制也在增加。2014年底，廣州市白云區(qū)某民辦學(xué)校的校長告訴財(cái)新記者：自從2013年隨遷子女有了義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)之后，“超規(guī)模招生”已成為教育部門對民辦學(xué)校考核“一票否決”的硬指標(biāo)。原來民辦學(xué)?？稍谡硕ǖ膶W(xué)位之外再多招收一些學(xué)生，政府對此并不批評。同時(shí)，一些地方政府對民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)控制過嚴(yán)，令許多民辦學(xué)校只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。

博弈或繼續(xù)

在教育各項(xiàng)支出中，公用經(jīng)費(fèi)占教育總投入比例很小。以浙江省為例，2012年普通小學(xué)的生均財(cái)政預(yù)算為8198元，而國家制定的小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，僅占其中不到十分之一，亦低于浙江省確定的“省標(biāo)”。在支出大頭——教師“人頭費(fèi)”等方面，財(cái)政支出機(jī)制并沒有變化?？傮w上看，中央財(cái)政對東部外來人口聚集地義務(wù)教育的支持力度仍比較小。

不過，吳華表示，要區(qū)分邊際成本和平均成本。對于流入學(xué)生不是太多的地方，增加一部分學(xué)生，無需建學(xué)校等投資，并不需要花費(fèi)平均成本。

對于東部地區(qū)而言，中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付聊勝于無。溫州、江蘇海門等地接受財(cái)新記者采訪的政府人士都認(rèn)為，中央此舉對于保障隨遷子女義務(wù)教育權(quán)利將起到積極作用。 一些人士仍然擔(dān)心，此舉會(huì)加劇央地博弈。北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士宋映泉即擔(dān)憂，中央加強(qiáng)對義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的支持不足以激勵(lì)地方，反而會(huì)使地方政府更不愿意擔(dān)責(zé)。

這種博弈在過往的地方政府行為中表現(xiàn)明顯。東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所學(xué)者楊衛(wèi)安和鄔志輝曾撰文指出，當(dāng)缺少有效的評價(jià)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制時(shí)，在經(jīng)濟(jì)增長和義務(wù)教育之間，地方政府傾向于“不努力投入義務(wù)教育”；一旦有機(jī)會(huì)，也會(huì)盡可能以甩包袱的形式在制度外籌集資金。所以，雖然上級(jí)財(cái)政給予了轉(zhuǎn)移支付，但縣級(jí)政府并未相應(yīng)增加義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入；即使具備較充分的財(cái)政資源，也只滿足于達(dá)到及格水平，更愿意把財(cái)政資源用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和增加本地財(cái)政收入。

一種打破博弈的建議是，由中央來承擔(dān)義務(wù)教育的全部或主要責(zé)任。在中國區(qū)域發(fā)展非常不平衡的情況下，這一思路了引起較大爭議。不過，建立一個(gè)更合理的成本分擔(dān)機(jī)制，已是共識(shí)。

教育券是廣被建議的一種方式。吳華即建議，各級(jí)政府都可以發(fā)放教育券，確定自己的支出責(zé)任。比如中央政府可發(fā)放國家義務(wù)教育憑證，浙江省再發(fā)放浙江省義務(wù)教育憑證，這樣可以保障資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。劉善槐則認(rèn)為，由上級(jí)政府統(tǒng)一支付比例并不合適，應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況來確定各級(jí)財(cái)政支付比例。可以考慮的一種方式是，確定一個(gè)本級(jí)財(cái)政教育支出的合理比例，其余再由上級(jí)財(cái)政分?jǐn)偂?

在吳華看來，教育領(lǐng)域的市場化改革一直是滯后的，眼下關(guān)鍵是要全面深化市場取向的改革，并樹立一個(gè)理念——“公共財(cái)政的對象是全體權(quán)利平等的學(xué)生”?！?

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